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探索设立神农架国家公园的法律问题研究

作者: 卫林   发布时间: 2018-08-15 10:23:20

2017年刑法年会暨“灵秀湖北与生态刑法”高端论坛一等奖)

 

探索设立神农架国家公园的法律问题研究

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一、概述

(一)国家公园的定义、功能及特征

1.国家公园的定义

国家公园一词源于美国,1832 年,美国人乔治·卡特琳考察美国西部时亲眼目睹大肆捕杀野生动物,出于保护原始生境和留给子孙后代欣赏的想法提出了“国家公园”这一概念,作为一种生态保护形式。11872 年,美国的“黄石法案”以法令形式明确,“国家公园是由政府划定的为确保当代及子孙后代的福祉而建立的生态保护区,以保护自然景观、历史遗迹和野生动植物,并为当代及子孙后代欣赏上述自然资源为目的而建立的自然区域。”2由国家划定的以保护自然和民众休闲为目地,作为公共财产的区域。3

黄石公园建立至今,全世界已有一百多个国家相继建立了形态迥异的国家公园,但各国对国家公园定义不尽相同。世界自然保护联盟(World Conservation Union,简称:IUCN)2014 年统计显示,全世界共有 207201 处保护地,其中国家公园 5220 处。41994 年的 IUCN《保护区管理类别指南》为规范国家公园定义做出贡献:国家公园是天然陆地或海洋区域以生态保护和公众游憩为主要目的。功能:保护该区的生态完整性以确保当代及子孙后代欣赏;禁止任何形式的破坏性开发和侵占行为;为民众提供精神、环境教育、科研和游览基地,用于生态保护和娱乐的自然保护区。5

我国提出建立国家公园体制,但并未明确定义国家公园,这对国家公园建设极为不利,无论是在对国家公园的认识、管理上,还是在相关政策落实上难免产生分歧,我国正处在国家公园体制建设关键阶段,明确国家公园定义不仅在理论上而且在实践中均具有重要意义。

2014 年出版的《中国国家公园的探索与实践》一书中将国家公园定义为:“由政府划定和管理的自然保护区,保护具有国家或国际性意义的自然、人文资源景观,兼具科研、教育、休闲娱乐和社区发展等功能,作为实现资源保护及利用的区域”。6该书为我国第一部国家公园体制研究专著,其定义虽未为国家官方所承认,但对于理解我国国家公园定义具有重要参考价值。

2.国家公园的功能

虽然各国对国家公园的定义有所差异,但对其功能在认识上高度统一。世界自然保护联盟认为国家公园是“保护地体系”的重要成员,是自然生态与公众交流的重要窗口,兼具生态保护和助力经济发展功能。其中生态保护是其首要目标,即保持完整的生态演替过程不被人为干扰,同时具有科研、生态教育、公众游憩等功能,禁止任何形式的破坏性开发,以生物多样性保护为前提,将资源保护和游客体验相结合,给当代及子孙后代提供欣赏原始生态环境的机会。

1)生态保护功能

国家公园以生态完整性保护为首要目标,保护具有国家或国际代表性意义的原始生境、自然人文景观、历史遗迹及区域内的各种野生动植物种。禁止任何对自然资源破坏性的建设开发活动,甚至禁止人为干预非毁灭性质的自然灾害的发生,尽量使整个生态演替过程保持自然发生自然演变状态。以国家公园为代表的保护地是生态文明建设的重要举措,各国以立法保障国家公园的各项功能发挥,政府国家公园管理机构的职责就是对公园范围内生物多样性的保护和监督。

2)游览欣赏功能

建设国家公园除了生态保护的功能,还有一项重要功能就是休闲游憩功能,国家公园的公共属性,即全民所有属性也决定了它的建立必须是为了人民的福祉。政府划定自然保护区域的重要目的就是为当代及子孙后代提供可以欣赏优美自然原始景观的机会,正如黄石公园大门上镌刻的“为了人们的利益和快乐”。在公园内划出相应范围允许适度合理开发,将资源保护和游客利用相结合,人们在欣赏大自然馈赠,接受环境教育的同时,更加热爱自然珍惜自然,增强了环保意识。

3)助力经济发展功能

国家公园以自然保护为前提的游憩功能定位,缓解了自然资源保护和经济发展的矛盾,促进了地方旅游业的发展,旅游业的发展增加了就业和创业机会,催生了许多旅游副业,拓宽了当地居民的谋生渠道,繁荣地方经济的同时为国家经济发展助力。

3.国家公园的特征

1969 年的 IUCN 第十届大会,归纳了国家公园的三个基本特征:①尚未因为人类的过度开发使公园内的生态系统受到根本性破坏,公园的自然景观、生物物种 和原始生境具有不可替代的教育、科研和游览价值或公园内具有代表性意义的大面积优美原始景观;②以国家强制力为保障,禁止在该区域内进行任何形式的破坏性开发活动,充分展示公园的生态、自然景观之美;③允许以科研教育等为目的的游览欣赏。7笔者认为,国家公园还应具国有性、公益性和不可替代性等特征。

(二)国家公园的产生与发展

保护性质公园的起源可追溯至古代土著狩猎者的习俗,戒律规定秋季不能对母兽或兽群头领进行捕猎,违之将严禁狩猎等,这些规定不仅体现了当时的动物保护原则,还规范了人们的行为。15 世纪开始,一些欧洲国家开始陆续建立野生动物保护区,据资料显示,在 726 年前威尼斯就建立了保护公野猪和鹿的区域。17 世纪中叶,国家公园理念逐渐在君主制国家兴起。19 世纪的工业革命是人类大面积开发自然资源的开始,自然资源的过度消耗,生态环境恶化引起人们的广泛关注,环保意识便在工业化较发达的国家首先产生。8

美国人乔治·卡特林于 1832 年考察美国西部时,亲眼目睹了对野生动物的大肆杀戮,源于对美国荒野生境的担忧,他提出设立国家公园以保护野生动植物的构想,这是国家公园概念首次进入人们的视野。1872 年的黄石国家公园,是美国也是世界国家公园建立的开端,自此,国家公园体制开始在世界范围内广泛传播、建立,一场世界性的国家公园运动拉开帷幕。此后,澳大利亚、加拿大、英国相继建立了国家公园。印度是亚洲地区首个建立国家公园的国家,1935 年建立的科伯特国家公园,标志着生态保护理念在发展中国家的发端。20 世纪后,国家公园成为国际上最受欢迎的自然保护形式之一,各国先后开始了国家公园体制建设。9

由于国家公园能很好的协调生态保护与资源利用之间的矛盾,实现保护地生态、经济、社会效益最大化,被认为是现代国家生态保护的理想模式。目前,全世界已建立国家公园五千多个,它们在生态保护方面发挥着重要作用。

(三)国家公园与我国保护地体系的关系

我国的保护地主要包括自然保护区(禁止各种开发,实行严格生态保护)、风景名胜区(保护自然人文景观,同时进行旅游开发)、森林公园(森林资源景观保护,旅游开发)、国家湿地公园(重要湿地生态完整性保护)、地质公园(重要地质遗迹保护)、水利风景区(基于水利工程的重要生态价值保护)等,这些自然保护地构成了我国的生态保护体系。国家公园这种自然保护形式在我国的建立,标志着它已经成为我国保护地体系的一部分,与其它保护地类型有相似之处,也有不同之处,独具自身优势。作为我国保护地体系的新成员,与其他自然保护地一道为我国生态保护助力,共同致力于我国的生态文明建设。

                                                            

二、我国的国家公园发展现状

(一)实践中我国国家公园体制建设具有可行性。

1.试点成效显著

我国国家公园试点实践中取得可喜成绩,以云南省为例,香格里拉普达措国家公园开启了我国国家公园体制建设的第一步。2008 年 6 月,云南省被列为国家公园建设试点单位,先后建立了西双版纳、大围山、丽江老君山等 8 个国家公园,与国家公园建立前相比,保护面积大幅扩大,各个国家公园及社区居民年收入均显著提高。在各级政府的支持下,国家公园相应基础设施得以完善,旅游服务能力和吸引力得到增强,旅游总人次呈现持续增长趋势。普达措国家公园实现了对全区面积 97.7%的有效保护和 2.3%开发利用。10普达措国家公园 2010 年的旅游生态效率,是四川九寨沟自然保护区的 4.7 倍,福建福州国家森林公园的31.3 倍,江西省庐山风景名胜区的 32.2 倍。11一系列试点成绩说明国家公园体制在我国具有可行性,实践中具有其他保护地类型不可替代的优越性。

    2.国家公园制度在我国具有强大生命力

国家公园对我国来说是一种新的保护地模式,实践是检验真理的唯一标准,经过对国家公园体制多年的积极探索和建设实践,证明这种自然保护形式适合我国国情。在“保护优先,合理利用”大前提下,国家公园具有我国其他保护地不可比拟的优势,国外一百多年的实践检验,证明了国家公园是行之有效的生态保护模式。它在保护生态环境的同时,有效带动地方经济发展和居民就业,兼具科研、生态教育、休闲游憩和社区发展等功能,符合我国生态文明建设和可持续发展理念。它的出现填补了我国保护地体系的空白,对生态系统保护既不是绝对严格也不是过度宽松,妥善处理了我国其他保护地不能解决的保护和开发的矛盾,虽然实践中也存在许多问题,但不是道路选择的根本性错误,在以后的发展中可以逐步解决完善。总之,国家公园体制在我国具有强大生命力,这条路是正确的,是适应时代发展并与国际社会接轨的,我们应该坚定不移的继续走下去。

(二)我国国家公园发展历程及问题分析

1.发展历程

我国的保护地体系存在许多问题,不仅不能解决经济发展和生态保护的矛盾,反而是加剧二者矛盾的助推器。实践证明,国家公园体制具有我国其他保护地不具备的独特优势,能实现保护和利用的双赢,因此引进“国家公园”这种先进的管理模式成为必然趋势。

1956 年由政府支持建立的广东鼎湖山自然保护区,是我国第一个自然保护区,是我国早期国家公园的雏形。真正意义上的国家公园在我国起步较晚,1972年,我国台湾地区出台了《国家公园法》,后于 1984 年建立了首个国家公园——垦丁国家公园。香格里拉普达措国家公园于 2006 年 8 月开始试运行,2007 年 6月正式挂牌成立,是我国大陆地区建立的首个国家公园。2008 年 10 月,我国第一个国家公园体制试点单位——黑龙江汤旺河国家公园批准建立。2013 年,十八届三中全会提出,“加快生态文明制度建设,建立国家公园体制”这是国家公园体制建设上升为国家战略的开始,同时预示着我国国家公园建设作为生态文明建设的一项重大举措而开始紧锣密鼓的进行。2015 年 1 月的《建立国家公园体制试点方案》,确定我国将在北京、黑龙江、吉林、浙江、福建、湖南、湖北、云南、青海共 9 个区域开展国家公园体制试点,并首次明确国家公园体制试点区域的选择标准和建立方向,这标志着国家公园体制在我国建立的开始。同年3月,发改委办公厅又发布了《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》《建立国家公园体制试点 2015 年工作要点》,为我国国家公园试点建设工作提供了具体指导。

2015 年的《生态文明体制改革总体方案》,方案明确建立国家公园体制,致力生态保护,加强对试点工作的指导,保护自然文化遗产的原真性、完整性。国家一系列政策的出台,为国家公园建设提供了许多便利条件和方向指引,充分体现了我国建设国家公园的决心和其在我国存续的必要性,强有力地推动了国家公园体制在我国的发展。

2.国家公园问题分析

1)法律体系不完善

国家公园作为一种新的保护地模式在我国并没有实施的法律基础,相关立法不完善。目前,我国并没有国家公园专门立法,这对国家公园建设工作极为不利,无法可循无法可依,不能确保国家公园体制建设工作有序运行。我国的自然保护体系立法以行政法规、部门规章、地方性法规和一些政策性文件为主,数量不少但质量不高,立法层次偏低。例如,1994 年颁布的我国历史上首个综合性自然保护区专门立法《中华人民共和国自然保护区条例》,为我国的自然资源保护发挥了积极作用,但是由于效力位阶低,且不能涵盖整个生物多样性保护,例如没有将森林和野生动物保护纳入规范之中,因此,它不能起到统领我国自然保护体系发展全局的作用。其它自然保护专门立法都是低位阶立法,实践中与上位法发生冲突则不能保证专门立法的实行,正所谓术业有专攻,生态保护领域专门立法缺少实施土壤,给自然保护地的管理带来困难。总之,就国家公园而言,我国没有专门立法,不能规范指引我国当前的国家公园体制建设。就整个自然保护体系而言,高位阶立法缺失,我国没有统一的国家基本法,相关立法总体数量不少但质量不高。各部门分别立法的模式导致自然保护相关立法不能做到协调统一,内容交叉矛盾冲突多,纵向连贯性差,不能形成系统完善的法律体系。  

2)土地权属不明确

国家公园所有权依法归国家所有,但其土地权属却归国家或集体所有,用益物权又存在归个人的情况,划定国家公园范围但不做好土地确权工作,甚至存在强制征收、划拨情形,征收和划拨的土地是农民的直接生产生活资料来源,过低的征收补偿标准不能解决权利人长期生存问题,直接损害了集体或个人的利益,引起权益纷争。权属不清直接导致公园建设管理工作的不能顺利开展。例如,公园管理机构无法对公园范围内的生态资源进行有效管理,出现其他开发建设活动时无权干预,甚至与原住民产生资源利用纷争,给国家公园的建设管理工作增加难度。12

3)专门国家公园管理机构缺失

我国现在的国家公园多是依托有条件的自然保护区直接建立,各种保护地存在交叉和重叠现象,为国家公园的管理带来难度,其实,早在国家公园建立之前各自然保护形式就已存在重复设立、多重管理,条块分割现象。加之我国未设立统一的国家公园专门管理机构,一个国家公园在横向和纵向上常常有多个管理部门,在这种混乱的管理模式下管理漏洞层出不穷,权力重叠或权力真空现象比比皆是。不同的保护地模式分别由不同法律规范指引,不同的行政主管部门负责管理,还有一些保护区实行属地管理,部门和地方相结合的双重管理。涉及国家公园利益时可以商量,但涉及到具体责任承担时,各管辖部门常常相互推诿,这都是出现多重管理,权责模糊的原因。 所以,建立专门国家公园管理机构的重要性不言而喻。

4)管理体制上管理权、经营权未分离

我国尚未建立统一的国家公园管理机构,目前,国家公园由各部门或各属地政府代国家行使所有权和经营管理权,导致出现部门分割管理的局面,管理效率低下。我国的国家公园并未实行特许经营制度,不允许市场主体投资经营非公共产品领域,政府在成立管理机构的同时,又参与公园经营领域,集经营权、管理权于一身。政府既是管理主体又是投资经营主体,既是裁判员又是运动员,在公园管理上存在趋利动机,重资源利用轻保护的现象得不到避免,造成公园经营管理效率低下的现状。

5)原住民权益未得到妥善保护

国家公园以生态完整性保护为首要目标,禁止各种形式的破坏性开发,这与原住民长期依赖周边自然资源生存的情况相违背。国家公园建设破坏了原住民传统的生产生活环境,剥夺了他们的主要生活来源,他们赖以生存的生产生活资料得不到保障,必然引起纠纷。管理部门不能很好顾及到社区居民的利益,原住民权益未得到妥善保护。

6)重开发轻保护,生态恶化严重

国家公园这种自然保护模式遵循“保护优先,合理利用”原则,以生态环境保护为首要目标,这与当地政府以旅游开发为主,重视经济效益的目的相悖。国家公园在许多地方更为重视开发利用,甚至成为当地重要的财政收入来源和带动经济发展的产业支柱。比如旅游业的开发,使国家公园对游客大面积开放,自然资源保护的使命抛之脑后,园区内生物多样性和生态完整性遭到破坏。高额门票价格的收取使国家公园的国有性和公益性管理理念束之高阁,人民作为国家公园的主人却不能合理享受大自然的馈赠。这种管理理念的偏差,使人民作为一种被服务的游客而不是公园主人的姿态存在,自身的主人意识和环保意识在一定程度上被削弱,旅游业的扩张使国家公园以环保为主的建立目标产生偏移,商业化过度开发使国家公园成为地方逐利的工具,生态环境的破坏接踵而至。

7)门票价格高,有违国家公园公益属性

国家公园的公共属性决定了它的公益性,保护生态和公众游览是公园设立的初衷,公园的公益属性决定公园的门票绝不是经营性收入,公园应不设或设置价格极低的门票,确保人们充分行使欣赏自然风景的权利。但是我国的国家公园建设背离了这一初衷,门票成为公园经营性收入的一部分,高昂的门票价格甚至成为经济负担,为人们参观游览设置了无形的屏障,背离了国家公园自然保护的首要目标和“公益”事业属性。

三、神农架国家公园概况及问题分析

(一)神农架国家公园面临的保护与发展问题探析

1.神农架具有国家或国际保护意义的资源禀赋

1)神农架是全球具有代表性的生物多样性王国,具有丰富的以神农架川金丝猴为代表的古老、珍稀、特有物种;

2)神农架具有北半球保存最为完好的常绿落叶阔叶林混交林与北亚热带山地完整的植被垂直带谱;

3)神农架具有亚高山珍稀的泥炭藓湿地生态系统;

4)神农架具有古老的地质遗迹;

5)神农架具有壮美神秘的自然景观与人文景观资源;

6)神农架具有独特的区位优势;

(二)生物多样性与物种基因库保护存在的主要问题

1.野生动植物栖息地的破碎化导致其交流阻隔,进而造成生态系统功能隔离及局域的生物多样性降低。栖息地的破坏主要来源于人类的干扰活动,如开发水电导致一些冷水鱼类的减少、旅游公路修建及护栏设置导致动物的阻隔及狭域小种群植物物种的消失等。

2.野生植物资源乱砍乱伐得到遏制,但偷采偷挖仍然存在。偷采偷挖的主要对象是一些非国家重点保护野生植物,其或者是有重要园林价值、或者是珍稀中药材、或者是名贵花卉、或者是一些可作为食材的植物。

3.野生动物资源的滥捕滥猎得到遏制,但偷猎偷捕的现象存在。对兽类、鸟类保护较重视,但对两栖类、爬行类、鱼类等脊椎动物以及无脊椎动物保护重视不够,这些动物行动能力较弱,更容易遭到捕杀。

4.由于旅游公路的修建与不断拓宽、车辆增加及人类活动的加剧,神农架川金丝猴的栖息地退化严重,特别是生境的隔离与片断化加剧。其适宜生境面积的不断减少,将使种群规模扩大变得困难,近亲繁殖、遗传漂变等发生的可能性增加;种群数量小将导致的遗传多样性的下降和近亲繁殖,将最终导致典型种群的灭绝。

5.由于长期人类活动的强烈干扰,海拔1800m以下的具有代表性的地带性植被——常绿落叶阔叶混交林与沟谷地带的常绿阔叶林砍伐严重,目前残留下来面积较少,仅有约16387ha,只占总面积12.37%,需要重点保护。以华山松林、红桦林、落叶栋林为代表的温性针叶林、针叶落叶阔叶混交林、落叶阔叶林带(海拔1500-2600m)是神农架川金丝猴主要的栖地,其占神农架国家公园总面积的67.53%,其植被成分中许多物种是神农架川金丝猴的主要食物来源。但有些树种受到严重虫害威胁,如大片华山松林(主要危害是华山松大小盘虫害,2013年达15112亩)、红桦林(主要危害是桦三节叶蜂)。

四、神农架国家公园法律问题的思考

(一)神农架国家公园的管理及立法现状

1.体制机制不健全

2016年5月国家发改委批复神农架国家公园体制试点实施方案,明确神农架国家公园为正处级事业单位,隶属于湖北省人民政府直接管理。

神农架林区党委政府为响应党中央提出的“建立国家公园体制”的号召,率先提出建立神农架国家公园,目的是在较高规格的国家公园体制下能够更高效协调地管理和保护神农架不可多得的自然资源和其他资源。但是由于国内还没有统一的法律制度对国家公园的体制机制和运行模式予以规范,导致成立后的神农架国家公园由原来经过多年成熟管理和经营的神农架国家级自然保护区、神农架大九湖湿地公园二个正处级管理机构被整合到国家公园,同时,林区党委政府及全区人民经过多年保护和努力,从不同角度不同层面争取到的“国家森林公园”、“国家地质公园”、“省级风景名胜区”、“大九湖省级自然保护区”等国家和省级命名随之也成为历史。而新成立的国家公园除了在整合上述国家级自然保护区、国家级湿地公园的管理区域和人员以及神农架林业管理局的部分区域和人员外,在管理机构和保护模式上还处于无法可依的状态,新成立的神农架国家公园目前的运行模式是依据其上报经国家发改委批复的神农架国家公园总体规划的体制试点模式,即按照“管理局—管理区(管理处4个)—网格管理小区(网格小区管护中心18个)”三级管理模式进行资源保护管理。

根据批复的总体规划,神农架国家公园管理局为参公管理的公益性事业单位。

由此可见,目前神农架国家公园的体制和管理模式还有待完善。

2.法律法规急待建立健全

国家发改委批复的神农架国家公园发展规划,毕竟只是神农架国家公园保护与发展的思路和计划,不能代替法律法规,因此而产生的相关问题无法可依。

1)区域划分无法律界定

目前就成立的神农架国家公园依据国家发改委批复的总体规划进行了初步的区域划分,但也仅仅是其内部管理的概念,意义上的版图划分,很多沿用了原国家级自然保护区和国家湿地公园的界线划分,从神农架行政区域与周边县市区域的界线而言,其外部界线总体不变,界线明确,但与神农架林业管理局原管辖的国有林地所划分出来的区域界线不是十分明确。虽然从保护与发展的总体目标上相同,但在今后的管理保护和经营方向必然存在权利义务争议。

2)管理职责无法律界定

神农架国家公园成立以后,从地域区划上合并和承接了原国家级自然保护区和国家级湿地公园以及林业管理局的部分区域,管理和保护方面仍然履行着这三个部门原来的管护职责,但从国家设立国家公园的层面来看,国家公园到底应当怎么管护?管什么?依据什么享有职权和履行义务?这一切目前均不明确。从目前神农架国家公园的运行状况来看,建立了一套运转机构,合并了一批人员机构,设置了众多的管护网点,但是干部职工除了每天按部就班地上班之外,今后要干什么、怎么发展,大家都不知道,没有法律界定。

3)生产生活和其他经营活动无法律界定

1986年7月国务院在批准成立的神农架国家级自然保护区(国家森林与野生动物类型保护区)经过多年的积累和发展,由早期的探索到后期的成熟管理,经历了由混乱无序到规范管理,划定了保护区边缘区域、过渡区域和核心保护区域;边缘区域内有村民生活,甚至存在整个乡镇的区域都是在保护区范围之内,农民承包经营土地,以租赁的方式经营管理部分山林,除了受到动植物保护方面的比较严格的管理之外,生产生活基本不受影响。例如下谷乡和九湖镇的部分村组。过渡区域内主要是分布着重要的旅游景区景点,对这部分区域的管理主要采取管护与旅游开发相结合,对景区景点实行严格保护、合理开发、规范管理,有效进行科研科考,但是迁走了所有原住居民,不允许有个人的生产生活和经营活动。核定保护区域内,既没有原住居民,也没有旅游经营,除了管护人员和科研人员可以涉足外,禁止其他人类的活动,核心区域内都是发挥最大限度地保护功能,保护最好的自然生态。

但是神农架国家公园成立以后,这种格局在某种程度上杯打破,除了原保护区还可以维持这种管护模式外,原湿地公园的全部区域和原属林业管理局的部分区域怎样保护,即面临着急需解决的矛盾,也急需法律法律予以界定。例如:原林业管理局划给国家公园的白令岩检查站、潮水河检查站、九冲检查站三个木材出境检查站,由于交付管理后随即暴露出保护巡护和社会事务管理方面的矛盾,神农架林业管理局迅即收回了这三个检查站。

4)行政执法主体身份和授权无法律界定

由于神农架国家公园的单位身份是参公管理的公益性事业单位,所以其自身不具备行政执法的主体资格,这就为公园区域内大量的行政管理、行政执法设置了与生俱来的法律障碍,自然生态的管理与保护,涉及到区域内大量的特有的自然生态、生物物种、森林草地、河流滩头等,也必然涉及到众多的行政审批和行政处罚,这些权利和义务的取得,必须来自于法律授权。

值得关注的是,湖北省人大常委会已经迈出了为神农架国家公园立法的步伐,2017年以来,已经多次组织实地考察和座谈,征求意见,拟出台《神农架国家公园管理条例》。

 1.建立高层次的法律法规体系

发达国家对国家公园的重视程度从其立法层次上就可以看出。按照和国内法律法规的对应关系,国外的法律体系按级别由高到低大致可分为法律(Law或Act)、法规(Regulation)和规章(Principle)3个层次。像美国、加拿大、澳大利亚、南非、英国、德国、巴西、日本、韩国等绝大部分建立国家公园体制的国家都有专门的Law或Act级别的国家公园法律。而我国还没有针对自然保护体系的法律。因此,建立高位阶的法律,健全国家公园法律制度体系,不论是对从试点推广还是对全面建立国家公园制度体系,都是重要的根本性保障。(1)从法律层面界定国家公园的国家属性;(2)从法律层面界定国家公园的体制机制,明确管理和保护模式;(3)严格界定保护的具体内容,与刑法相结合,彰显国家公园的强制生态保护功能。例如对金丝猴及其栖息地的保护,可以具体到规定公路及其他公共设施的建设要象青藏铁路、公路那样留出动物通道,对珍稀鱼类也应建有回游通道等设施,对濒危植物物种也要作出相应的严格保护规定,等等。

2.明确国家公园的公益属性

不论是IUCN保护地分类体系还是各典型国国家公园管理体系,一个最突出的共同点就是国家公园的公益性。国家公园是为了满足“当代人了解自然文化价值需要,并完好地传承给子孙后代”的“为公众利益而设”的事业。因此,国家公园的公益性应当明确以下几个层面:一是为全体国民而设而不是为少数人,私人领地是不存在于国家公园范围的;二是经济利益的追求不是国家公园设立的主要目标,廉价的门票甚至免票,旅活动和开发建设项目的严格控制,是国家公园的重要原则;三是重视社会服务功能,为国民提供公共游砌和教育服务的场所。
    3.明晰土地权属和用途管制

但为了解决土地权属差异的矛盾,应对土地的权属和属性有明确的界定,并通过法律、规划、政策等落实严格的资源资产用途管制制度,主要可以采取以下几个方面;一是通过立法实施对不同土地权属的国家公园区域的保护;二是通过实施较为严格的国家公园管理规划达到管理的目的;三是逐步由国家收购或征用,采取中央或当地政府发行债券,国家政府对当地政府进行补贴的方式进行购买;四是实施分区制,对不同土地权属的区域分别管理,神农架国家公园的立法,具体就是要解决分布在公园地域范围内的九湖镇(坪阡古镇)和下谷乡这两个整体乡镇和木鱼镇的部分山林土地的权属界定问题。

4.突出规划的管控作用

在发达国家,由于土地权属多样化,一般通过突出规划的引领和指导地位,加强空间规划管控,达到国家公园体制有效运行的目的。美国、英国、日本等国的国家公园规划层次都很高。英国的国家公园管理部门,其大部分任务就是审批和执行国家公园规划,可见规划在国家公园的重要地位。据粗略统计,我国自然保护地的两大类型——国家级风景名胜区和国家级自然保护区,国有土地所占比例只有40%和45%左右,大部分为集体土地或林地。因此,提升规划的法律地位,强化国家公园规划的权威性、严肃性和执行力,有利于协调解决国家公园在管理和经营上的矛盾,实现资源的科学严格保护和可持续利用。
    5.明确特许经营等资源有偿使用制度

特许经营制度是国家公园体制的重要特色。许多国家对国家公园中的特许经营活动都有相关法规约束。一般国家公园特许经营项目仅限于旅游和其他经营性项目,如餐饮、交通、购物、旅宿等,并对特许经营范围、引进方式、合作方式、期限、收入用途管理等有明确和较为成熟的限制性规定。中国目前仅《风景名胜区条例》规定了特许经营制度,但对其适用范围没有明确的界定。在国家公园体制建设过程中,资源有偿适用制度是明确资源管理和经营利用边界的重要制度,对突显政府在其中的监管职能、合理开发国家公园旅游行为具有重要意义。
    6.重视展示、讲解和科普等社会教育功能

国家公园应重视提高其影响力,通过宣传、展示、讲解游客自身游览体验、活动项目等向全社会推广国家公园的理念,传播国家公园的科学、科普、教育等社会公益职能,这其中尤其重视对学生的科普教育,通过科研项目、活动项目、网上在线教育等方式吸引青少年学生参与和学习。
    7.促进公众参与国家公园的保护

国外国家公园法律鼓励公众参与国家公园的管理,使他们有机会参与公园政策、管理规划以及保护监督等相关事宜。如有的国家公园强调政府与当地社区分享权力和责任的“合作管理”,有的国家公园让利益相关者全程参与规划的编制、审批和实施阶段,有的国家公园建立了完善的志愿者参与制度,使国家公园更具公共性、开放性,有利于国家公园吸引更多的关注和资金支持。总之,通过完善决策参与、过程参与和监督参与制度,有利于使国家公园工作得到全社会的关注、支持和帮助,促进国家公园的健康可持续发展。

 

                                                                           

*神农架林区人民法院党组副书记、副院长。

1. 杨锐:《防止中国国家公园变形变味变质》,载《环境保护》2015年第 14 期。

2. 唐芳林:《国家公园属性分析和建立国家公园体制的路径初探》,载《林业建设》2014 年第 3期。

3. 唐芳林:《国家公园定义探讨》,载《林业建设》2015年第 5期。

4. 前注 1。

5. 前注 2。

6. 张希武,唐芳林:《中国国家公园的探索与实践》,中国林业出版社2014 年版。

7. 唐芳林:《中国国家公园建设的理论与实践研究》,南京林业大学2010 年论文。

8. 《国家公园的发展历史》,中国林业网 http://www.forestry.gov.cn, 2014 年 8月8日访问

9. 唐芳林,孙鸿雁,王梦君,杨芳:《关于中国国家公园顶层设计有关问题的设想》,载《林业建设》2013 年第 6期。

10. 唐芳林:《国家公园试点效果对比分析—以普达措和轿子山为例》,载《西南林业大学学报》2011年2月。

11. 前注 9 。

12. 杨欣,梅凤乔:《我国自然保护区的土地权属问题研究》,载《四川环境》2007 年第 4期。